附加费：何时能给社会一本明白账

2017年6月7日，国务院总理李克强要求国务院主管部门上网公布中央和地方政府性基金及行政事业性收费目录清单;之后又进一步提出“清单之外一律不得收费”。

然而，在江苏扬州，市民顾志华至今还在拿着缴费后的水、电、燃气费发票到处求教——他在财政部官网找到了目录清单，但在日常生活中他所承担的各项“附加费”又难以与之一一对应，更无法将其剥离拒绝缴纳。

“南水北调工程基金”取消，等额的“水资源费”同时增加

2014年初，顾志华曾经向《中国经济周刊》投诉，称江苏省将该省应当上缴国家的37亿元“南水北调工程基金”以“附加费”形式摊入居民自来水费中，从而导致城市自来水价格“悄然”上涨了0.07元/吨。当年2月，《中国经济周刊》就此事进行报道，刊发文章《弄不明白的“南水北调工程基金”》。当年9月6日，财政部、发改委、水利部及国务院南水北调办公室联合发出《关于南水北调工程基金有关问题的通知》，以“已完成基金上缴任务”为由叫停了此项收费，《2014年江苏省政府性基金项目目录》随后亦进行了相应调整。

诡异的是，顾志华发现居民自来水价格并没有随着南水北调基金的取消而降低。他怀疑，被叫停了的这笔“附加”很可能穿上“马甲”钻进了另一项“附加”——“水资源费”当中。

“如果真是这样，老百姓的额外付出将会更多、更隐秘——南水北调有预算总额，水资源费或不设上限;南水北调有征收时段，水资源费却遥遥无期。现在想来，我当初的投诉好像是干了件蠢事。”顾志华说。

顾志华的疑问似乎得到了证实——江苏的自来水价格中包含的“水资源费”从0.13元/吨变成了0.20元/吨，增加了0.07元/吨，与取消的“南水北调基金”正好金额相同。但这一变化并没有查到官方的公开说明，不过有江苏省内媒体报道称，在0.07元/吨“南水北调基金”取消的同时，江苏省物价、财政、水利等部门提交报告，建议省政府统筹考虑，上调0.07元/吨的“水资源费”。

《中国经济周刊》记者梳理发现，用电、用水、乘出租、看电影等无处不在又难以厘清的“附加费”不仅使普通市民眼花缭乱，即使像《人民日报》这样的权威媒体在进行调查后也感慨良多——没有权威数据而被“附加”在方方面面的收费项目很少有人能够说清楚因何而交、交了多少。

2017年5月31日，据新华社报道，“附加”在电费中征收了53年的“城市公用事业费”近期被取消，并称此举每年可节约社会用电成本350亿元。但该报道同时透露，电费当中除了“城市公用事业附加费”，还有“国家重大水利工程建设基金、水库移民后期扶持基金、农网还贷基金……”

这些闻所未闻的附加费，到底哪些是合理的哪些是不合理的?哪些应该取消哪些应该保留?应保留的收费项目是否要向公众充分说明缘由?

上述报道“话音”刚落，新华社的另一则消息说，2017年11月9日，深圳出租车“燃油附加费”翻了一番。

坊间因此不乏质疑之声，取消了的各种附加费会不会穿上“马甲”以另一种方式出现?

这种担心并非空穴来风。机场建设费的案例人们大概不会感到陌生：1992年，温州永强机场以“非国家投资”为由向乘客收取“机场建设费”，此后，全国大小机场纷纷搭车收费以致形成惯例。1995年财政部、国家计委、民航总局决定整顿机场建设基金，“机场建设费”却因此有了合法身份。

此后20年间，对于“机场建设费”的质疑和争论始终未断，但其最终结果却出人意料——2012年4月1日，《民航发展基金征收使用管理暂行办法》开始实施，“机场建设费”由“民航发展基金”接棒，实现了从行政性收费到政府性基金的“华丽转身”，执行期限至2015年12月31日。在此限将到之时，2015年《财政部关于民航发展基金和旅游发展基金有关问题的通知》又凑巧出台，民航发展基金从2016年1月1日至2020年12月31日继续征收。

附加费设立简单取消难

林林总总的“附加费”以及由此带来的抵触情绪，财政部曾明确表态“公民有权拒绝缴纳目录外收费”。财政部有关负责人2017年6月29日就“全国政府性基金和行政事业性收费目录清单一张网”答问时再次强调：“将依法合规设立的收费项目全部纳入清单并主动公开，给社会一本明白账。”

但公民“拒绝缴纳”的权利实际上很难“享有”——除了全国政府性基金、全国性及中央部门和单位行政事业性收费，还有更多的地方政府性基金和地方行政事业性收费项目。审计署广州特派办审计人员章争鸣2014年11月曾撰文提到，全国范围内光是“政府性基金”就曾多达近500种，而其中许多又是地区、部门越权或违规设立的。

即使是合法合规的“政府性基金”，又分别具有“缴入中央国库”“缴入地方国库”和“缴入中央和地方国库”等不同性质。因此，尽管“目录清单”已经放在面前，对于普通人来讲，仍没有办法弄清“附加费”的来龙去脉。

另外，不向缴费者提供费用“明细”也给消费者维权造成了障碍。顾志华专程去银行打印出自家2017年9—11月的水、电、燃气缴费单据，发现所有单据都只显示“用量”“单价”和“金额”，看不到任何“附加”痕迹。《中国经济周刊》记者就此专门咨询了物价部门和收费单位，得到的答复都是：“附加费不是单独缴纳的法定税费，它包含在水电气等的价格中，而水电气等的价格是国家或省政府核定的。”

而在2015年，当地物价部门在就相关问题回答地方媒体提问时还曾有过“今后将单独听证基本水价，代收项目费用将不在其中”的说法。但目前看，这一说法并未兑现。

《中国经济周刊》记者调查发现，多数“附加费”由政府性基金派生后与民生资源绑定“代收”;而这种派生和绑定往往源于政府的“红头文件”，甚至一纸通知、几项规定。

在难以明确数量的民生资源“附加费”中，记者对照财政部“目录清单”能够找到法律依据的只有“教育费附加”“地方教育附加”“污水处理费”“国家电影事业发展专项资金”等少数几项，其余大部分收费依据多为政府文件。如“采取提高票价或者对用水用电加成收费等办法征收”的“城市公用事业费”，其设立依据是1964年《财政部关于征收城市公用事业附加的几项规定》，取消此项收费的依据则是2017年《财政部关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》。

一位不愿具名的地方财政官员告诉《中国经济周刊》记者，追根寻源，征收“附加费”这样的“非税收入”作为一项政府行为有其历史渊源——计划经济时代的政府定价造成了某些重要资源长期价格偏低，收费的目的是补贴相关企业或事业单位，这在当年是十分必要和重要的，对照政策、法规，也合规。然而，进入市场经济时代后，公民对国家的经济义务更多地体现为依法纳税，如果政府依然固守税外加费、费中套费这样的思维方式和行政方法，显然缺乏合理性乃至合法性;如果所收费用再不能真正取之于民用之于民，甚至出现大量沉淀资金不知去向的问题，就更容易引发公众的不满和追问。

该官员同时认为，“附加费”设立简单但取消艰难，除非各级政府主动“割肉”。

《中国经济周刊》记者 王克|江苏、北京报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2018年第4期)

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